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    近年來，國家和地方相繼頒布多項政策，大力推進工程總承包的發(fā)展。施工企業(yè)、勘察設計企業(yè)以及其他咨詢企業(yè)紛紛投入市場，著實推動了民用建筑領域中工程總承包日新月異的發(fā)展，但在實踐過程中，由于企業(yè)資質壁壘、條塊分割、工程總承包項目市場準入的標準和手續(xù)不完善等原因，工程總承包存在市場準入障礙，質疑、爭議不斷。全國各地相關部門對工程總承包認識不足，對政策理解千差萬別，工程總承包相關法律法規(guī)不完善帶來的問題日益凸顯。下面就實踐過程中遇到的幾個問題進行淺析：

一、關于工程總承包招標

    工程總承包招標缺少法律依據�！墩袠送稑朔ā返谌龡l明確建設工程的主要類型包括勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，對EPC工程總承包未提及。例如在發(fā)改部門的招標核準表中，沒有對EPC工程總承包進行單獨列項。導致在工程總承包招標時，常常遇到的一個問題是：既然已經申請了對勘察、設計、施工總承包分別招標，如何進行工程總承包招標（一攬子招標）？

二、關于資質和聯(lián)合體投標問題

     僅擁有設計資質或者施工資質的企業(yè)是否可以獨立承攬工程總承包項目？在《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）文中已有明確闡述，具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質或者施工資質均可。但在工程實踐中，地方相關部門對此理解不一，常要求僅具備設計資質和僅具備施工資質的企業(yè)組成聯(lián)合體投標（實際上這也有�！督ㄖ�法》中“兩個以上不同資質等級的單位實行聯(lián)合體共同承包的，應當按照資質等級低的單位的業(yè)務許可范圍承攬工程”的規(guī)定），也有部分地區(qū)不接受聯(lián)合體方式。

三、關于辦理施工許可證

    施工許可證辦理缺乏實施細則。2017年7月《關于工程總承包項目和政府采購工程建設項目辦理施工許可手續(xù)有關事項的通知》（建辦市〔2017〕46號）要求“對采用工程總承包模式的工程建設項目，在施工許可證及其申請表中增加‘工程總承包單位’和‘工程總承包項目經理’欄目。各級住房城鄉(xiāng)建設主管部門可以根據工程總承包合同及分包合同確定設計、施工單位，依法辦理施工許可證�！痹趯嵺`中因相關表格都為制式表格，無法增加工程總承包單位和工程總承包項目經理一欄，多數(shù)地區(qū)解決方式為在表格下方的備注欄中填寫此項。

    眾所周知，工程總承包將勘察設計、采購、施工的有機融合，有效避免了三者之間相互脫節(jié)，有利于對項目進行全方位的經濟技術分析并優(yōu)化和縮短工期。如能對施工圖進行分階段審核進而分階段下發(fā)施工許可證，將進一步提高工程總承包的效率和縮短工期，使工程總承包的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。

四、關于分包

    關于工程總承包的分包是否需要招標采購的問題在實踐過程中也多次遇到�！蛾P于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（建市〔2014〕92號）第四條第十九款規(guī)定“工程總承包合同中涵蓋的設計、施工業(yè)務可以不再通過公開招標的方式確定分包單位�！薄蛾P于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）指出：工程總承包企業(yè)可以在其資質證書許可范圍內自行實施設計和施工，也可以根據合同約定或者經建設單位同意，直接將工程項目的設計或者施工業(yè)務擇優(yōu)分包給具有相應資質的企業(yè)。以上條款是否與《招標投標法》相違背，業(yè)界一直存在爭議。

五、關于暫估價項目招標

     根據工程總承包項目發(fā)包的兩個階段：在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，尤其是在可研、方案設計完成階段，工程造價尚未明確。建議將暫估價項目視同為工程總承包范圍內的分包采購，從有經驗的總承包商的合格分供商庫中招標選擇有相應資質的分供商完成，將大大提高工程總承包項目的采購效率。

六、關于工程總承包管理費

    由于在工程總承包管理取費方面沒有相關政策或指導性意見，該費用一直飽有爭議。目前分歧最大的是，是否可以按照《住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于征求〈建設項目總投資費用項目組成〉〈建設項目工程總承包費用項目組成〉意見的函》（建辦標函〔2017〕621號）中的規(guī)定收取“總承包項目建設管理費”。由于該費用為財政部財建〔2016〕504號文件附件2規(guī)定的項目建設管理費，在504號文件中明確為“項目建設單位從項目籌建之日起至辦理竣工財務決算之日止發(fā)生的管理性質的支出”屬于建設單位對項目進行管理的費用，并不適用于總承包管理單位。另一種分歧是將工程總承包管理費與項目全過程管理混為一談，由于這兩種管理合同主體不同，承擔的責任不同，管理費取費標準理論上也應有區(qū)別。

七、關于前期設計服務企業(yè)是否可以參加工程總承包

    目前各地政策不一致。各省份關于前期設計服務企業(yè)是否可以參加工程總承包的規(guī)定存在分歧。而住房城鄉(xiāng)建設部《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》征求意見稿中指出：招標人公開發(fā)包前完成的可行性研究報告、勘察設計文件的，發(fā)包前的可行性研究報告編制單位、勘察設計文件編制單位可以參與工程總承包項目的投標。

結語

    房建領域工程總承包行業(yè)這幾年剛剛起步，由于外部法律法規(guī)環(huán)境、內部資源整合等因素影響，還需要一個逐步完善的過程，任重道遠。建議各地完善關于工程總承包相關的建設管理實施細則，調整現(xiàn)行招標投標、施工許可、竣工驗收備案等環(huán)節(jié)的管理制度并加大宣貫力度，給予一片適合工程總承包發(fā)展的土壤，為進一步深化建筑業(yè)改革提供政策支持。